:當前增量配網改革的阻力與試點推進建議

2019-05-14 14:45:00 大云網  點擊量: 評論 (0)
隨著中發9號文及系列配套文件的印發,被譽為啃硬骨頭的新一輪電力體制改革正式拉開帷幕,本次改革最大的亮點是提出穩步推進售電側改革,有...
隨著中發9號文及系列配套文件的印發,被譽為“啃硬骨頭”的新一輪電力體制改革正式拉開帷幕,本次改革最大的亮點是提出穩步推進售電側改革,有序向社會資本放開配售電業務。
 
(來源:微信公眾號 電聯新媒 作者:陳敬康 涂圓圓)
 
相對于售電放開而言,配電網因觸及電網企業核心利益,放開的腳步要緩慢一些。直至2016年10月11日,《有序放開配電網業務管理辦法》才正式出臺。2016年12月確定首批105個增量配電網業務改革試點項目;2017年11月確定第二批89個增量配電網業務改革試點項目;2018年4月、7月相繼確定第三批共126個增量配電網業務改革試點項目,現試點項目總量已達320個。目前,國家發改委、國家能源局(以下簡稱兩部委)正組織各地申報第四批試點項目。
 
增量配網改革試點實施兩年有余,整體來看,進展較為緩慢,雖然兩部委采取了諸多措施,包括提出了“增量配電業務改革試點項目要實現全國地級以上城市全覆蓋”、專門建立的“試點進展情況每半個月上報、每月通報”和“直接聯系項目定期直報”制度,以及對各地開展了督導調研、約談等一系列工作,但收效甚微,未能扭轉增量配網改革試點推進緩慢的狀況,主要表現在:
 
一是第一批試點項目大部分陷入停滯,至2018年8月,真正開始運營的試點占比不足一成;部分項目主體中的社會資本已退出或正在尋求退出。
 
二是第二批試點項目報送積極性下降(數量和質量都不如第一批)。
 
三是第二批和第三批試點項目大部分尚未啟動;因參與投標的企業數量不足而導致項目業主招標流標的情況頻現。
 
四是第四批試點項目報送正在推動,且鼓勵“將試點向縣域延伸”,但各地觀望情緒濃厚。
 
增量配網改革試點面臨困難與阻力
 
增量配網改革試點面臨困難與阻力有以下幾個方面:
 
電網企業阻撓與地方政府態度搖擺不定。增量配網改革試點最大的阻力來自電網企業。電網企業不希望有人與其“搶地盤”“分蛋糕”,所以目前已建成的增量配電網試點工程均由電網企業控股或參股,320個增量配電網試點中,沒有電網參與的項目少有取得實質進展的,甚至會遇到各種“意外”。電網企業主要在供電區域劃分、存量資產處置、配網工程接入等方面設置障礙,地方政府態度搖擺觀望也影響了項目的推進。
 
針對此種情況,兩部委對電網企業和部分地方政府進行了約談,并公開通報,嚴肅指出一些地方政府和電網企業在改革關鍵問題、關鍵環節上認識不到位,與中央改革精神存在偏差。同時,兩部委出臺《增量配電業務配電區域劃分實施辦法(試行)》、《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》(發改經體〔2019〕27號),采取了針對性的應對措施。當前,國家電網高層多次表態,要提高政治站位,堅決支持電改,對電改的態度已從“守土有責”變為“開放合作”;另外,先前搖擺不定的部分地方政府也“醒悟”過來,積極支持參與增量配網改革。雖然,在具體試點項目執行時仍會遇到很多矛盾,但總體來看,來自電網公司和地方政府的阻力與障礙將會變少。
 
輸配電價結構不合理,導致配電價格基本沒有盈利空間?!豆賾謚貧ǖ胤降繽馱雋顆淶繽淶緙鄹竦鬧傅家餳罰ㄒ韻錄虺?ldquo;指導意見”)明確提出:“用戶承擔的配電網配電價格與上一級電網輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應的現行省級電網輸配電價,配電價格核定前,暫按售電公司或電力用戶接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價扣減該配電網接入電壓等級對應的省級電網共用網絡輸配電價執行。”而本輪電改耗時一年多核定的輸配電價,多數省市仍然存在輸配電價結構不合理的問題:高電壓等級(500千伏和220千伏/330千伏)輸電價格過高、220千伏以下電壓等級間價差過小,在地方政府尚未出臺增量配網配電價格定價辦法,配電價格無法核定的情況,導致配電價格基本沒有盈利空間,甚至部分配電網內沒有電壓等級差而無法收取配電費。
 
雖然指導意見為配電網價格調整“開了一扇窗”:“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的,省級價格主管部門可根據實際情況,向國務院價格主管部門申請調整省級電網輸配電價結構”。但實際操作起來比較困難,且耗時很長。
 
部分試點項目質量不佳,難以落地實施;招商引資未達預期,無法回收投資。試點項目是地方推進改革的重要成果之一,很多地方政府對申報試點都表現出了較大的熱情。但有些地方在申報過程中對改革政策理解不到位,把試點項目當做一般性投資項目盲目上報,影響到后期項目落地。目前已出現部分試點項目流標、意向投資方退出、項目陷入停滯、后期推進困難等問題。在320個已批復的項目中,有很多試點項目,特別是第二批和第三批項目中,從占地面積、用電負荷上看完全不具備開展增量配電業務改革試點的條件。
 
同時,目前很多試點都是產業園區、工業園區或經濟開發區等,用電需求一般都是先低后高,甚至后期也不一定高,從而導致較長時期內售電量較低,收入遠低于預期。特別是新園區,用電負荷與招商引資密切相關,招商引資不到位,園區入駐企業少或者慢,用電需求難以達到預期,業主投資長時間無法回收,甚至出現大幅虧損,不但影響本項目后續運營,也嚴重動搖了市場主體投資配網項目的信心。
 
增量配網企業履行保底供電服務義務,但相應的權利很難保障落實。按照《有序放開配電網業務管理辦法》,配電網企業同電網企業一樣,有義務向區域內居民用戶、農業用戶和未參與市場化交易工商業用戶提供保底供電服務,同時有權利獲取政府規定的保底供電補貼,并按政府定價向發電企業優先購電。現實情況是,配電網企業必須嚴格履行義務,即按照核定的目錄電價與保底用戶結算,但相應的權利很難保障落實,導致配電網企業難以回收保底用戶的配電成本,甚至虧損。
 
增量配網投資主體遴選不當、企業股權結構過于分散,引起公司治理等問題與困難。引入并激發社會資本力量是本次增量配網改革目的之一,但部分省市在具體項目業主遴選時,存在兩方面問題:一是投資主體選擇不當,選擇了部分現金流較差、沒有配網建設運維經驗、期望投資回收快、效益高的企業,致使后續建設運營難以推進;二是引入的社會資本方過多,有的投資主體達5個及以上,最大投資主體股比不到40%,使得配網企業股權結構過于分散,導致公司決策緩慢、股東意見難以統一、缺乏絕對控股方項目融資困難、項目進展難以符合地方經濟發展的要求等問題。
 
經濟下行壓力加大,融資成本較高,市場觀望情緒濃重。面對錯綜復雜的國內外形勢,我國經濟發展的環境更加復雜,困難挑戰更多,經濟下行壓力加大,社會資本尤其是民營企業融資難、融資成本高,使得很多投資者更加注重回避風險,追求高額收益,而配電網作為監管型業務,其性質決定了無法滿足當前部分投資者要求。國家也已意識到增量配網改革面臨困難,并開始采取措施加以解決,投資者在等待相關政策文件出臺,市場觀望情緒濃重。
 
上述困難與阻力是增量配網改革試點項目推進緩慢的主要原因。另外,也有部分客觀原因,包括:增量配電改革作為一項新事物,制度和實踐上都處于探索期,各方都在邊探索邊推進,邊學習邊總結;配網試點項目從規劃編制與評審、業主優選、可研報告編制、配電區域劃分、項目核準、招投標到工程建設并網、配電價格核定、項目驗收、投產運營等設計諸多環節,客觀上需要一定的項目周期等。
 
增量配網改革試點建議
 
調整省級輸配電價結構。發達國家的終端電價中,輸電費和配電費的比例一般在1∶3至1∶5左右,而我國當前的情況則是反過來。2019年,國家將開展第二輪省級電網輸配電價的核定工作,在輸配電價結構不合理的地方,省級價格主管部門可根據當地實際情況,在避免終端用戶目錄電價倒掛的前提下,優化輸配電價的結構,報國務院價格主管部門審定,保證配電價格有一定的盈利空間,促進增量配網健康發展。
 
提高配網項目綜合收益。一方面,增量配電網企業在保證配電區域內用戶平均配電價格不高于核定的配電價格水平情況下,采取靈活的價格策略,探索新的經營模式,如結合負荷率等因素制定配電價格套餐,由電力用戶選擇執行。另一方面,利用國家對非水可再生能源政策支持(用戶僅支付所使用電壓等級的配電價格,不承擔上一電壓等級的輸配電價),可考慮在配電網營業區內建設分布式光伏、風電等項目。同時,可利用配網對用戶天然的粘性,積極開展用戶增值服務,如售電、電力運維、技術改造、能效管理等,提高項目綜合收益。
 
提高試點項目質量,打造配網示范項目。通過對前三批試點項目總結,兩部委已發現試點項目質量關系項目落地實施,并在《關于報送第四批增量配電業務改革試點項目的通知》中提出應對措施,要求試點項目應達到一定的面積和投資規模,原則上供電面積在10平方千米以上,規劃三年內年供電量達到1億千瓦時以上,或電網投資規模在1億元以上,提高試點項目質量。
 
在具體實施層面,建議政府與電網企業,切實有效地拿出部分優質項目,比如要求電網企業列出年度配網投資計劃,由政府或電力監管部門組織進行項目篩選,并由社會資本進行投資,電網企業不參股或小比例參股。社會資本將此部分優質項目打造成配網示范性項目,探索配網投資、建設、運營典型方式,供其他試點項目借鑒參考。
 
盡快出臺配電價格定價辦法。配電價格核定前,只能按照省級電網輸配電價差確定配電價格,這種方式會導致很多問題,比如:沒有真正反映配網投資運營成本,部分配電網難以收回投資,部分條件較好的存量配電網獲得過多的收益;難以激勵配電企業降低損耗;也無法支撐配電企業制定更合理的配電價格套餐等。省級價格主管部門需要將《指導意見》中的原則細化成明確的、可操作的步驟,結合各省市實際,出臺各省市的增量配網配電價格定價辦法。
 
選擇合適的投資主體,設置合理的股權結構,建立明確的退出機制。政府遴選配網項目投資主體時,應要求投資主體有長遠的眼光,有一定的資金實力和良好的現金流,最好有豐富的電力運營經驗和足夠的電力管理及技術人員。在初期,禁止基金、自然人、純財務投資人的進入。股權結構上,盡量有單一絕對控制股東(股權比例51%以上),以加快項目的建設和投產。
 
對于電網投資不能促進經濟發展、對用戶企業利用新的壟斷地位攫取不合理利潤、服務質量差、運營質量差的,需要有明確的退出機制,有明確的罰責,避免出現機會主義的投資者。大股東的控制權不可出讓,只能退出。避免炒作套利,甚至做夾層公司套利,使投資企業以非常慎重的態度參與到項目投資、建設、運營中來。退出只能以項目已完成投資、項目現值和評估值最小值退出,政府以拍賣或投標的形式重新選擇投資者。
 
推進電網企業考核制度改革。目前國資委主要通過資產規模、電量、電價、利潤等指標考核電網企業,導致電網企業有擴大投資、增加規模、提高利潤的外在動機。電網雖然具有商業屬性,但也具有自然壟斷屬性,其收入來自電力用戶,如果利潤過高,就應降低電價,而不是保值增值。建議調整電網考核指標或者目標值,比如當前階段,可以將配網試點項目推進情況,作為省級電網主要領導考核指標之一。使電網企業放手支持電改、參與電改,促進整個社會用電成本的降低和電力設施運營效率的提高。
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